.Vì hoạt động BHXH là quá trình thu, chi và quản lý quỹ tài chính được hình thành chủ yếu từ nguồn đóng góp của người sử dụng lao động và người lao động nên khả năng xảy ra vi phạm và tội phạm về BHXH cũng không nằm ngoài quá trình thu, chi và quản lý hoạt động BHXH đó. Căn cứ vào tính chất của hoạt động BHXH, có thể chia những hành vi này thành 03 nhóm chính như sau:
+ Nhóm hành vi vi phạm nghĩa vụ đóng BHXH.
+ Nhóm hành vi vi phạm quyền thụ hưởng BHXH.
+ Nhóm hành vi vi phạm liên quan đến quản lý và thực hiện BHXH
Đối với nhóm thứ nhất: Những hành vi thuộc nhóm này xuất phát từ ý thức tuân thủ pháp luật của người sử dụng lao động chưa cao. Trong khi tỷ lệ đóng BHXH (bao gồm cả BHYT và BHTN) hiện nay là 31,5% so với tổng quỹ tiền lương của đơn vị sử dụng lao động, trong đó người sử dụng lao động có nghĩa vụ đóng 21%, người lao động đóng 9,5% và nhà nước hỗ trợ đóng BHTN 1%. Tỷ lệ các bên đóng góp vào Quỹ BHXH cho thấy ý nghĩa quan trọng của việc nâng cao ý thức pháp luật của người sử dụng lao động trong việc thực hiện nghĩa vụ đóng BHXH. Việc có đảm bảo cân đối được Quỹ BHXH hay không phụ thuộc rất nhiều vào ý thức tuân thủ pháp luật BHXH của người sử dụng lao động. Tuy nhiên, về phía người sử dụng lao động, đặc biệt ở khu vực kinh tế tư nhân, với mục đích giảm tối đa chi phí về đóng BHXH đã tìm mọi cách để có thể lẩn tránh nghĩa vụ đóng BHXH hoặc chỉ đóng cho một bộ phận người lao động, chậm đóng BHXH hay chỉ đóng BHXH cho người lao động với mức thấp. Sự trốn tránh này có thể ở những mức độ khác nhau nhưng đều có tính nguy hiểm cho xã hội, đe dọa đến hoạt động bình thường của BHXH, ảnh hưởng đến quyền được tham gia và thụ hưởng các chế độ BHXH của người lao động, trong đó có trường hợp mà mức độ của tính nguy hiểm cho xã hội là đáng kể, cần bị coi là tội phạm.
Đối với nhóm hành vi thứ hai, những hành vi vi phạm quy định về quyền thụ hưởng BHXH là những hành vi gian lận qua việc làm sai lệch hồ sơ, làm giả giấy tờ, hồ sơ để hưởng các chế độ BHXH trái pháp luật. Những hành vi này có thể do cá nhân người tham gia BHXH thực hiện một cách độc lập để cho chính mình được hưởng BHXH hoặc được hưởng BHXH ở mức cao hơn mức quy định, nhưng cũng có thể do một nhóm người thực hiện như trong hành vi tổ chức gian lận BHXH, BHYT với một số lượng lớn hồ sơ của nhiều đối tượng hưởng khác nhau mà không phải với mục đích cho những người này được hưởng chế độ bảo hiểm. Những hành vi gian lận này, trước hết gây thiệt hại cho Quỹ BHXH và qua đó gián tiếp gây thiệt hại cho quyền lợi hợp pháp của người lao động tham gia BHXH. Các hành vi vi phạm quy định này, dù ở mức độ nào cũng có tính nguy hiểm cho xã hội, cần bị xử lý bằng chế tài phù hợp, là chế tài hành chính hoặc chế tài hình sự.
Đối với nhóm thứ ba, những hành vi vi phạm liên quan đến quản lý và thực hiện hoạt động BHXH, những quy định này có thể là những quy định chung trong quản lý kinh tế nhưng cũng có thể là quy định riêng đối với hoạt động quản lý BHXH. Việc vi phạm những quy định này có thể dẫn đến thất thoát về mặt tài sản của Quỹ BHXH, không những ảnh hưởng đến Quỹ BHXH theo chiều hưởng giảm thiểu mà còn ảnh hưởng gián tiếp đến quyền lợi của người lao động, làm giảm niềm tin của của người lao động vào việc thực thi chính sách BHXH của Nhà nước. Do có tính nguy hiểm cho xã hội như vậy nên những hành vi này cũng có thể bị xử phạt hành chính hoặc xử lý hình sự tùy theo mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi.
Xét về mặt lý thuyết ở đâu có quyền lợi thì ở đó tiềm ẩn khả năng bị lạm dụng và sự lạm dụng ở mức độ nhất định thì trở thành vi phạm và tội phạm. Thực tế đã chứng minh trong giai đoạn phát triển nền kinh tế thị trường với sự đa dạng các thành phần kinh tế, chính sách BHXH đã và đang chịu áp lực trước yêu cầu phải kiểm soát hiệu quả những hành vi vi phạm pháp luật BHXH, và đặc biệt là tội phạm trong lĩnh vực này. Chính vì vậy, ngày 16/5/2012, BHXH Việt Nam và Tổng cục Cảnh sát phòng, chống tội phạm thuộc Bộ Công an đã ký Quy chế Phối hợp phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BHXH, BHYT. Đây được coi là một giải pháp được BHXH Việt Nam đưa ra nhằm kìm chế sự gia tăng những hành vi vi phạm và tội phạm trong lĩnh vực BHXH hiện nay. Tuy nhiên, nó sẽ chỉ phát huy hiệu quả tối đa khi có một hành lang pháp lý hình sự đầy đủ cho phép xử lý được đối với cả 03 nhóm hành vi vi phạm trong lĩnh vực BHXH.
Trong những năm qua, thực hiện các Nghị quyết, Chỉ thị của Đảng, Nhà nước trong đó có Chỉ thị số 48-CT/TW ngày 22/10/2010 của Bộ Chính trị về “Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tội phạm trong tình hình mới”, Chương trình quốc gia phòng, chống tội phạm, công tác đấu tranh chống và phòng ngừa tội phạm đã đạt được nhiều kết quả góp phần kìm chế sự gia tăng của một số loại tội phạm, trong đó có tội phạm trong lĩnh vực BHXH, củng cố lòng tin của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan bảo vệ pháp luật. Tuy nhiên, thực tiễn đấu tranh phòng, chống tội phạm trong lĩnh vực BHXH cũng đặt ra nhiều vấn đề đòi hỏi khoa học luật hình sự phải giải quyết như việc xử lý hình sự đối với các hành vi vi phạm nghĩa vụ đóng BHXH chưa thực hiện được do trong Bộ Luật Hình sự chưa quy định về tội danh này mặc dù pháp luật BHXH đã quy định những hành vi vi phạm nghĩa vụ đóng BHXH có thể bị xử lý về hành chính hoặc về hình sự nếu có dấu hiệu của tội phạm. Việc không xử lý được bằng chế tài nghiêm khắc nhất của Nhà nước đã khiến cho những hành vi này đang ngày một gia tăng, làm ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của người lao động và làm cho người sử dụng lao động có ý thức coi thường pháp luật. Điều này không những làm ảnh hưởng đến việc thực thi pháp luật BHXH mà còn ảnh hưởng đến tính tôn nghiêm của pháp luật nói chung, đòi hỏi chúng ta phải nghiên cứu để hoàn thiện pháp luật hình sự về vấn đề này.
Trên thế giới, hầu hết văn bản pháp luật của các nước đều quy định các hình thức xử phạt đối với các hành vi vi phạm nghĩa vụ đóng và quyền thụ hưởng các chế độ. Các văn bản pháp luật An sinh xã hội phải quy định các hành vi vi phạm có thể bị truy tố, ví dụ như: Gian lận để hưởng BHXH hay không nộp tiền đóng BHXH đúng hạn… Cũng có quan điểm cho rằng, không nên hình sự hóa đối với các hành vi vi phạm nghĩa vụ đóng BHXH vì lo ngại trước việc có thể làm ảnh hưởng tới sự tồn tại của các doanh nghiệp. Tuy nhiên, quan điểm khác thì cho rằng miễn là những hình phạt được pháp luật quy định là hợp lý, thỏa đáng và có ý nghĩa giáo dục, răn đe thì nhất định sẽ được người lao động ủng hộ. Bằng việc truy tố những kẻ phạm pháp, cơ quan, tổ chức BHXH có thể khẳng định rằng dưới góc nhìn của người tham gia BHXH, mình đã làm tròn nghĩa vụ đối với họ(1).
Trong một số trường hợp, việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các vụ phạm tội nghiêm trọng lại càng chứng minh tính đúng đắn trong việc phòng ngừa đối với những kẻ phạm pháp tiềm ẩn. Nếu vi phạm nghiêm trọng xảy ra mà ta bỏ qua không truy tố hoặc không thể truy tố thì sẽ ảnh hưởng đến niềm tin của người lao động vào hệ thống BHXH và khuyến khích người ta tin rằng có thể vi phạm pháp luật BHXH mà không phải chịu hậu quả gì.
Mặc dù mô hình thực hiện BHXH ở các quốc gia không giống nhau do có sự khác nhau về điều kiện kinh tế và mục tiêu chính sách của quốc gia. Bên cạnh đó, cách thức quy định tội phạm và hình phạt đối với những hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BHXH nói chung cũng có sự khác nhau. Trước hết là sự khác nhau về nguồn văn bản quy định tội phạm trong lĩnh vực BHXH và tiếp theo là khác nhau về dạng hành vi vi phạm bị coi là tội phạm mặc dù tội phạm trong lĩnh vực BHXH luôn gắn với 03 nhóm hành vi nói trên.
Nhiều quốc gia trên thế giới đã quy định chế tài hình sự để xử lý những hành vi vi phạm nghĩa vụ đóng BHXH và vi phạm về quyền thụ hưởng các chế độ BHXH để bảo vệ chính sách An sinh xã hội của mình thông qua việc bảo vệ những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện chính sách BHXH trong các luật chuyên ngành về BHXH (như: Mỹ, Philippines, Thái Lan, Campuchia...). Bên cạnh đó cũng có nhiều quốc gia đi theo hướng tội phạm hóa các hành vi này trong Bộ Luật Hình sự (như: Đức, Slovenia...).
Ở Việt Nam, các văn bản luật về BHXH đều có quy định cho phép truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các hành vi vi phạm pháp luật BHXH. Tuy nhiên, do trong Bộ Luật Hình sự hiện hành không quy định tội danh cụ thể đối với những hành vi bị coi là tội phạm về BHXH nên không phải bất cứ hành vi vi phạm nào mà pháp luật BHXH cho phép truy cứu trách nhiệm hình sự trên thực tế cũng có thể áp dụng những quy định đã có của Bộ Luật Hình sự để xử lý được.
Quy định của Bộ Luật Hình sự Việt Nam với việc áp dụng để xử lý tội phạm trong lĩnh vực BHXH
- Đối với nhóm tội danh vi phạm nghĩa vụ đóng BHXH: Nhóm này bao gồm 04 dạng hành vi sau:
+ Hành vi của người sử dụng lao động không tham gia BHXH cho người lao động và do vậy không đóng BHXH cho toàn bộ người lao động thuộc diện phải tham gia BHXH bắt buộc. Do không tham gia, không đóng nên có thể chủ sử dụng cũng không khấu trừ tiền đóng BHXH từ tiền lương của người lao động. Hành vi này thường được gọi là hành vi trốn đóng BHXH cho người lao động.
+ Hành vi của người sử dụng lao động tuy tham gia BHXH cho người lao động nhưng không phải tham gia cho tất cả mà chỉ tham gia cho một bộ phận. Trong trường hợp này, chủ sử dụng lao động không đóng BHXH cho một bộ phận người lao động và họ có thể không khấu trừ tiền đóng BHXH từ tiền lương của người lao động. Hành vi này cũng có thể gọi là hành vi trốn đóng BHXH cho người lao động (không phải trốn toàn bộ mà chỉ là cho một bộ phận người lao động) nhưng cũng có thể được gọi là không đóng BHXH cho đủ số người lao động.
+ Hành vi của người sử dụng lao động tuy tham gia BHXH cho người lao động nhưng không nộp tiền cho cơ quan BHXH đúng thời hạn mặc dù họ đã khấu trừ tiền đóng BHXH từ tiền lương của người lao động. Hành vi này được gọi là hành vi không đóng đúng hạn BHXH cho người lao động (hành vi chậm đóng BHXH).
+ Hành vi của người sử dụng lao động tuy tham gia BHXH cho người lao động nhưng không đảm bảo đúng mức mà thấp hơn mức quy định. Hành vi này được gọi là hành vi không đóng đủ mức BHXH cho người lao động.
Bốn loại hành vi vi phạm trực tiếp nghĩa vụ đóng BHXH đều gây thiệt hại trước hết về tài chính cho Quỹ BHXH, qua đó nhóm hành vi này còn đe dọa gây thiệt hại cho người lao động ở cả hiện tại và trong tương lai.
Hiện nay, các hành vi vi phạm pháp luật về nghĩa vụ đóng BHXH xảy ra ngày một nghiêm trọng và cần có giải pháp hiệu quả để ngăn chặn và xử lý. Theo số liệu được công bố tại Hội nghị tổng kết 5 năm thực hiện Luật BHXH do Bộ Lao động - Thương binh&Xã hội tổ chức ngày 29/11/2011, con số 4.611 tỷ đồng tiền BHXH mà các đơn vị sử dụng lao động đang chiếm dụng đã làm cho quyền hưởng BHXH của hàng triệu người lao động bị ảnh hưởng.
Bên cạnh đó, đa số người lao động trong khu vực kinh tế tư nhân đều được chủ sử dụng lao động đóng BHXH trên mức lương hợp đồng thấp hơn mức lương thực tế của người lao động và vi phạm quy định về điều chỉnh tiền lương theo mức quy định của lương tối thiểu vùng. Theo báo cáo của Vụ BHXH, Bộ Lao động - Thương binh&Xã hội, có khoảng 62% doanh nghiệp trong cả nước chỉ tham gia BHXH cho người lao động trên mức lương bằng hoặc cao hơn không đáng kể so với lương tối thiểu. Điều này là nguyên nhân của nhiều cuộc đình công, ngừng việc tự phát kéo dài mà chỉ tính riêng ở tỉnh Long An, trong năm 2011 đã xảy ra khoảng 100 vụ ngừng việc tập thể.
Điều này cho thấy nhóm hành vi vi phạm nghĩa vụ đóng BHXH hiện đã lên tới mức báo động, pháp luật BHXH, BHYT bị vi phạm nghiêm trọng, quyền lợi về BHXH của hàng ngàn người không được đảm bảo. Nhưng những hành vi này, hiện chúng ta không xử lý được về mặt hình sự do trong Bộ Luật Hình sự chưa quy định tội danh cụ thể và cũng không thể vận dụng các tội danh đã có trong Bộ Luật Hình sự để xử lý do chủ thể của tội phạm là pháp nhân.
- Đối với nhóm hành vi vi phạm quyền thụ hưởng BHXH bao gồm: Hành vi gian lận BHXH; tổ chức gian lận BHXH và các hành vi tạo điều kiện cho người khác gian lận BHXH. Các hành vi này đều gây thiệt hại về tài chính cho Quỹ BHXH và thường được gọi là nhóm hành vi gian lận BHXH.
Hiện nay, hành vi làm sai lệch một số nội dung trong hồ sơ BHXH đã được phát hiện ở nhiều tỉnh, thành phố, một số vụ sai phạm nghiêm trọng đã bị xử lý hình sự. Bên cạnh đó, việc lập hồ sơ bệnh án khống để rút tiền BHYT đã được phát hiện ở một số bệnh viện và có một số vụ án đã được đưa ra xét xử tại thành phố Hồ Chí Minh, các tỉnh Ninh Thuận, Bắc Giang. Việc phát hiện số lượng lớn giấy chứng nhận nghỉ ốm giả, sổ khám bệnh khống được bán cho người lao động để làm hồ sơ rút tiền bảo hiểm trái pháp luật đã xảy ra trên địa bàn nhiều tỉnh, thành phố như: Đồng Nai, TP.Hồ Chí Minh. Ngoài ra, hành vi lập khống hồ sơ tham gia BHXH bắt buộc nhưng trên thực tế những người tham gia không có quan hệ lao động thực sự, nghĩa là hành vi làm giả toàn bộ hồ sơ minh chứng cho quyền được hưởng BHXH đã được phát hiện tại một số tỉnh, thành phố. Trước tình hình này, ngày 17/5/2012 BHXH Việt Nam đã chính thức có Công văn đề nghị cơ quan quản lý nhà nước cho ý kiến giải quyết vì đây không còn là hiện tượng cá biệt nữa mà đã trở nên có tính phổ biến. Tất cả những hành vi gian lận này đang làm cho chính sách BHXH bị lạm dụng và Quỹ BHXH bị thâm hụt. Vì vậy, những hành vi này rất cần bị lên án và xử lý kịp thời cũng như cần áp dụng chế tài nghiêm khắc hơn nữa để răn đe và phòng ngừa.
Theo quy định của Bộ Luật Hình sự hiện hành, nhóm hành vi này khi có tính nguy hiểm đáng kể cho xã hội, có thể xử lý được theo tội danh chung đó là tội lừa đảo chiếm đoạt tài sản (Điều 139). Tuy nhiên, việc áp dụng như vậy không đảm bảo tính phân hóa xét về tội danh cũng như về hình phạt bởi vì hành vi gian lận để hưởng BHXH và BHYT không hoàn toàn giống với lừa đảo nói chung; hành vi tổ chức gian lận BHXH, BHYT cũng khác với đồng phạm lừa đảo và hành vi tạo điều kiện cho người khác gian lận BHXH (hành vi giúp sức trong một vụ đồng phạm) có khi lại nguy hiểm hơn hành vi của người thực hành. Chính vì vậy, cần nghiên cứu để có thể tách thành một số tội danh riêng trong lĩnh vực BHXH để có hình thức xử lý phù hợp, dễ áp dụng hơn, tránh để lọt tội phạm.
- Đối với nhóm hành vi vi phạm liên quan đến quản lý và thực hiện hoạt động BHXH, có thể là hành vi tham ô, hành vi cố ý làm trái quy định trong quản lý và thực hiện hoạt động BHXH hoặc hành vi thiếu trách nhiệm trong quản lý các hoạt động BHXH. Cơ quan chức năng đã phát hiện một số trường hợp có dấu hiệu tội phạm như dấu hiệu hành vi tham ô tài sản, hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản ở một số tỉnh, thành phố. Đây là nhóm hành vi hoàn toàn có thể áp dụng những tội danh đã có trong Chương “Các tội phạm về chức vụ” của Bộ Luật Hình sự để xử lý. Song do đặc thù của lĩnh vực BHXH, có thể xem xét tách thành những tội danh riêng để đảm bảo tính thống nhất về đường lối xử lý so với hai nhóm hành vi vi phạm nghĩa vụ đóng BHXH và nhóm hành vi vi phạm về quyền thụ hưởng BHXH.
Tóm lại, ở góc độ pháp luật, có thể thấy rằng mặc dù chế tài xử phạt vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BHXH đã được quy định tương đối đầy đủ. Nhưng chế tài hành chính, với mức xử phạt thấp không đủ sức răn đe cũng như các biện pháp đảm bảo thực hiện thiếu tính khả thi; chế tài dân sự cũng chưa thật sự giải quyết hiệu quả đối với những đơn vị cố tình vi phạm, không thực hiện nghiêm quyết định thi hành án dân sự nên đã làm cho tình trạng trốn tránh trách nhiệm đóng BHXH, tình trạng gian lận để hưởng BHXH đang gia tăng, khó kiểm soát, làm ảnh hưởng lớn đến quyền lợi của người lao động cũng như gây thiệt hại cho Quỹ BHXH. Về chế tài hình sự, mặc dù có thể áp dụng một số tội danh đã có trong Bộ Luật Hình sự để xử lý đối với một số dạng hành vi. Song, đối với một số hành vi có tính chất nguy hiểm của tội phạm nhưng do chưa có quy định riêng về tội phạm trong lĩnh vực BHXH nên không thể xử lý hình sự được, một số dạng hành vi khác có thể xử lý nhưng có sự không thống nhất trong áp dụng tội danh cũng như mức hình phạt nên đã bộc lộ những hạn chế nhất định.
Một số kiến nghị
- Thứ nhất, cần tội phạm hóa 04 dạng hành vi vi phạm nghĩa vụ đóng BHXH. Theo đó, cần phải xây dựng cấu thành tội phạm cho bốn tội danh sau:
+ Tội trốn đóng BHXH cho người lao động;
+ Tội không đóng BHXH cho đủ số người lao động;
+ Tội không đóng đủ mức BHXH cho người lao động;
+ Tội không đóng đúng hạn BHXH cho người lao động.
- Thứ hai, cần tách từ một số tội danh đã có (tội lừa đảo chiếm đoạt tài sản, tội tham ô tài sản, tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong thi hành công vụ và tội thiếu trách nhiệm gây thiệt hại nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước) thành một số tội danh riêng cho lĩnh vực BHXH và xây dựng cấu thành tội phạm cho những tội danh sau:
+ Tội tổ chức gian lận BHXH;
+ Tội tổ chức gian lận BHYT;
+ Tội tổ chức gian lận BHTN;
+ Tội gian lận BHXH;
+ Tội gian lận BHYT;
+ Tội gian lận BHTN;
+ Tội cố ý tạo điều kiện cho người khác gian lận BHXH (trong đó có cả BHYT, BHTN);
+ Tội cố ý làm trái quy định về thực hiện BHXH, BHYT, BHTN;
+ Tội thiếu trách nhiệm trong thực hiện BHXH, BHYT, BHTN.
Việc quy định cụ thể các tội danh để xử lý hình sự đối với các hành vi vi phạm pháp luật BHXH là xuất phát từ đòi hỏi của người lao động và vì quyền lợi chính đáng của họ. Việc phân hóa trách nhiệm hình sự này thực chất là việc cụ thể hóa trong Bộ Luật Hình sự các hành vi vi phạm có thể phải chịu trách nhiệm hình sự bằng các tội danh tương ứng khi các hành vi này đã được xác định là có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự trong các luật chuyên ngành về BHXH.n
Chú thích
(1) Về vấn đề này có thể xem thêm “Cẩm nang An sinh xã hội – Phần 4, Tập 2” do Vụ An sinh xã hội của Văn phòng Lao động Quốc tế biên soạn năm 1998.